近日，國家發改委印發《關于“十四五”時期深化價格機制改革行動方案的通知》(發改價格〔2021〕689號，簡稱“689號文”)，謀篇布局下個五年價格機制改革工作。在高質量發展新征程、“雙碳”發展新命題下，“十四五”價格改革和電價機制面臨哪些新要求，預期將突破哪些新老問題?本文嘗試在理解文件基礎上，提出見解，以供參考。
高質量發展對價格改革提出更高要求
價格改革的目標是什么?2015年印發的《關于推進價格機制改革的若干意見》(中發〔2015〕28號)對我國“十三五”時期價格機制改革工作進行整體部署，文件開篇就明確了“十三五”價格改革的主要目標：加快完善主要由市場決定價格的機制。此后五年，電價改革同時在中發〔2015〕9號文指導下向市場化方向穩步推進，取得了豐碩成果。
進入高質量發展新階段，價格改革需要解決的，不再是或不全是通過價格機制實現高效配置資源的“量”的問題，而更需關注按照價格機制配置資源后，實現以“低成本”換“低碳排”、以“小”資源博“大”產出、以“低”負擔換“優”服務的“質”的問題。689號文就明確提出，要圍繞實現“雙碳”目標、促進節能環保、提升供給質量、保障和改善民生四個方面，完善市場機制、確立科學監管、健全調控手段，更進一步推進價格改革。具體而言，競爭性價格要從2017年“基本放開”和2020年“基本完善”，向2025年“主要由市場決定”形成質變;管制價格要從2017年明確政府定價范圍和2020年監管制度“基本建立”，向2025年科學定價機制“全面確立”實現飛躍;價格調控機制也要從“基本健全”向“更加健全”大步挺進。
豐富環保電價內涵，政策針對性、適應性和有效性將得到強化
合理的電價機制可以助力節能環保已經是業內共識。黨的十八大以來，圍繞生態文明建設和綠色發展，環保電價機制與政策得到持續完善。中發〔2015〕28號提出要“逐步使能源價格充分反映環境治理成本”;2018年印發的《關于創新和完善促進綠色發展價格機制的意見》(發改價格規〔2018〕943號)則進一步明確，要“更好發揮價格杠桿引導資源優化配置、實現生態環境成本內部化、促進全社會節約、加快綠色環保產業發展的積極作用”。
2020年9月，我國向世界做出“碳達峰、碳中和”莊嚴承諾。在此背景下，689號文則從三方面豐富了環保電價的內涵。政策針對性上，環保電價要更強調對“碳排放”的治理作用，從針對“兩高一剩”行業(高耗能、高污染、產能過剩)的電價措施，轉變為針對高耗能、高排放行業的綠色電價政策。政策適應性上，環保電價要與產業政策、環保政策實現協同，價格機制要緊跟產業結構調整目錄和前沿技術標準，確保電價政策“能用”。政策有效性上，環保電價要根據節能減排目標持續優化執行標準，改變“可有可無”、如“毛毛雨”的現狀，進而使環保電價成為“雙高”企業經營生產的決策變量，真正實現“有用”。
銜接“雙碳”、面向“市場”，新能源價格機制有望加速出臺
新能源發展長期以來備受重視。以2006年出臺《可再生能源法》作為起點，風電、光伏經歷了附加上調、補貼退坡、平價上網等政策變遷，實現了逐漸“斷奶”并擔當重任。儲能、抽水蓄能等可為系統提供靈活性的新能源，則謀求向市場化方向過渡。不久前公開征求意見的《關于加快推動新型儲能發展的指導意見》和正式印發的《關于進一步完善抽水蓄能價格形成機制的意見》(發改價格〔2021〕633號)，紛紛鼓勵儲能、抽蓄作為獨立市場主體參與電力市場。
“十四五”時期的新能源發展進入嶄新階段，有望推動相關政策加速出臺。一方面，風電光伏新增裝機從這一時期開始不再享受補貼，存量機組補貼則受合理利用小時數影響上限受控，可以說，2020年就是風電光伏的“市場化元年”，亟需出臺市場價格政策給定發展預期。另一方面，抽蓄價格形成機制的確立則標志著靈活性資源將配套有效的市場機制與過渡性政策，有了“模板”好“繪色”，勢必加快政策成型。在十年“碳達峰”之路的前五年，設計好新能源發展的電價機制已經成為必選項而非可選項。689號文短短的一句話“完善風電、光伏發電、抽水蓄能價格形成機制，建立新型儲能價格機制”，卻積藏著“價補分離”“市場責任”“不平衡資金”“容量補償”“分攤疏導”等等不易突破的矛盾與內容，五年能突破多少，除了“速度”外，還需在市場中實踐檢驗“質量”。
電力上網側市場化由點及面，高低價機組進市場問題將取得突破
如我們所知，制定各類電源標桿價格時，燃煤發電標桿電價都是一個重要參考，在相當長的一段時間內對電源投資有重要引導作用。2019年印發的《關于深化燃煤發電上網電價形成機制改革的指導意見》(發改價格規〔2019〕1658號)將煤電標桿價改為“基準價+上下浮動”的市場化機制，將引導投資的權力還給市場。煤電的“解綁”，為更進一步推進電力上網側市場化改革打牢基礎。此外，2019年國家發改委還公布了首批三代核電實行的上網電價，明確至2021年底止。
從“有序放開”、煤電先行，再到689號文由點及面，提出持續深化煤電、氣電、水電、核電等上網電價市場化改革，盡管與新能源進市場有所不同——沒有消納一說會顯得更純粹，但矛盾依然突出。對于氣電、核電等高價機組，在能量市場的大部分時間沒有競爭力，必須解決容量補償問題;對于水電等低價機組，既要處理市場中的超額收益，還要應對市場外保障類用戶購電成本上漲難題。從最新出臺的抽蓄機制看，兩部制方式可用于高價機組，為容量提供政府定價過渡期將是備選方式之一。而由電網執行政府授權采購低價機組電量，穩定平均購電價后再放行市場，也可能是解決水電進市場的可行選擇。
電力銷售側有序入市、完善階梯電價，劍指不平衡資金與交叉補貼
“十三五”期間，銷售電價已呈現出清晰的“雙軌制”特征。2019年年中印發的《關于全面放開經營性電力用戶發用電計劃的通知》(發改運行〔2019〕1105號)明確推進經營性用戶全部進入市場，目錄電價政策對工商業逐漸失去定價力。以北京電力交易中心為例，2020年全年電力直接交易電量占總售電量比重近40%，度電降幅超0.3元。而除目錄電價以外看不到其他銷售電價機制的居民農業等保障性用戶，用電量增速卻更高，近三年用電量占比平均增長超過0.5個百分點，價格水平則16年未變。
電價“雙軌制”運行下，不平衡資金和交叉補貼成為兩個關鍵問題。為此，689號文提出“有序推動經營性電力用戶進入電力市場，完善居民階梯電價制度”的舉措。一方面，針對優發優購放開比例不對等形成的不平衡資金問題，在“雙碳”保可再生發展前提下，對用戶進市場實施“有序”控制將是優先策略。另一方面，無論是中發〔2015〕28號文還是中發〔2015〕9號文，對交叉補貼都采用“妥善處理”的寬泛表述，不涉及具體措施，到了“十四五”，完善居民階梯電價則很可能成為探索解決交叉補貼的一項具有操作性的工作。
電力輸配側完善機制、理順結構，“雙碳”可能催生更具適應性的輸配電價體系與機制
輸配電價改革作為最先取得階段性進展的改革內容，早在2017年已形成省級、區域、跨區、增量配電的完整定價體系，至2020年末，監審辦法、省級與區域定價辦法經再次修訂，有力支撐了第二周期(2020-2022年)省級及區域的監審和定價工作。
689號文提出，進一步完善各類輸配電價形成機制，加快理順輸配電價結構。結合“雙碳”來看，輸配電價無論在監管趨勢的大面上、價格體系的結構上還是定價條款的細節上，都有完善和理順的空間。一是監管趨勢上，例如英國輸電RIIO-2監管政策較首個周期前相比，更加重視與凈零排放目標的銜接，考慮采用更具彈性的價格監管、更主動的激勵政策、更及時的調整機制等支持凈零排放目標實現，這對我國輸配電價監管是否會有啟示?二是價格體系上，例如接入工程作為專用性極強的電網投資，按科學機制應由受益方承擔投資成本，國際上多采用接入價方式由電網收取資金代為建設，但我國采用計入共用網絡輸配電價的方式予以疏導。三是核定條款上，實現“雙碳”目標會大量增加以公平接網、提高可靠性為目標的輸配電投資，這些投資很少帶來新增負荷，與核價中投資的電量約束機制不相匹配。科學的輸配電價定價機制與合理的輸配電價水平，是保障電網乃至整個電力系統可持續發展的基石，特別是在“雙碳”目標下，電力輸配側價格政策有必要作適應性調整。
“激勵機制”“信息系統”一虛一實，成本監審將進入新階段
輸配電成本監審經歷兩個周期，監管方對輸配電業務成本情況有了更全面、更清晰的了解，被監管方則更明確了進一步完善成本管理的主要方向。受諸多因素影響，第二周期成本監審時間較長，其中不容忽視的原因是：針對海量成本信息的監審效率，既有賴于監管雙方在披露方面的相互信任，還有賴于一套系統、便捷的監審工具應用。一虛一實，才相得益彰。
國外成熟市場多采用激勵與約束相容的機制把控網絡企業報送的成本信息質量。例如，英國燃氣與電力管制辦公室(Ofgem)施行的信息質量激勵機制(IQI)，會根據網絡企業預測的網絡成本與Ofgem判斷的有效網絡支出之差計算得分，并按照既定的IQI矩陣形成對應的效率激勵或懲罰。689號文提出要“強化成本監審約束作用，逐步引入成本激勵機制”，可認為，監管方已明確激勵性管制趨勢，嘗試用機制解決信任問題，這是對監管規律務虛的成果。在具體實施上，還需把握好節奏和程度：過急過重可能加大社會用能成本負擔，過緩過輕則不利于長期可持續發展。689號文還提出要“建設全國統一的成本監審調查信息系統”，是工具層面的一項實招，目標是提高監管效率、降低監管成本。當然，監審系統的建設除了技術上的問題，還需要提前解決與傳統會計核算方式的銜接難題，目前看來，僅以《企業產品成本核算制度-電網經營行業》(財會〔2018〕2號)為指導是遠遠不夠的。
價內按機制、價外重規范，進一步優化電力營商環境
2020年底，國務院辦公廳轉發的由五部委聯合制定的《關于清理規范城鎮供水供電供氣供暖行業收費促進行業高質量發展意見的通知》(國辦函〔2020〕129號)，以高質量發展為目標，對公用事業營造的營商環境提出了更加嚴格的要求，2025年要取得明顯成效。具體到供電行業，既包括對用戶接入工程成本等價內機制規范，還包括對工程驗收環節收費、轉供電加價等價外收費的治理。
689號文要求“認真落實關于清理規范城鎮供水供電供氣供暖行業收費促進行業高質量發展的意見”，“十四五”期間優化電力營商環境的主要思路已然清晰。可控也可預期的是，以電網企業為主體，規范用戶接入工程、清理工程驗收環節收費等要求，大概率能夠在既定時間內落實到位。不可控也難預期的是，以轉供電用戶為主體的清理規范不合理加價問題，無論在技術條件上還是監督措施上，都難有萬全保障。而如2021年的降成本重點工作中，已將轉供電加價治理作為降低企業用能成本的重要措施之一，但要在一年時間內體現出治理成效，道路仍艱難。無論如何，在129號文的具體指引下，未來五年通過搭建和優化價格機制解決價內問題，通過加大清理規范力度解決價外問題，始終是明確且可執行的。(張超)
